Виклики в сфері адміністративно-територіального устрою: Яким чином формувати нові громади та встановлювати їхні межі?
Автор Юрій Ганущак директор Інституту розвитку територій, Автор та співавтор ряду законопроектів з питань реформування місцевого самоврядування, бюджету та державних закупівель
Серед майже 1500 громад лише приблизно 60 мають встановлені межі на Державній кадастровій карті. Створення необхідної документації обходиться досить дорого, і для всіх громад дотримуватися чинних законодавчих вимог не є економічно вигідним. Якщо б уряд запровадив нові норми та не наполягав на такій високій деталізації під час підготовки документів, це могло б зекономити громадам кілька мільярдів гривень у їхніх бюджетах.
Проте, питання меж громад -- це далеко не єдине, що потребує належного врегулювання.
На сьогодні, якби громади хотіли з кимось об'єднатися чи одна громада хотіла б роз'єднатися на декілька, що цілком реально, -- потрібне нове законодавство. Відповідний проєкт мав би подати до парламенту уряд. А в уряді за це мав би відповідати Мінрегіон, який по суті на кілька років ліквідували, укрупнивши це міністерство з Мінінфраструктури. Це була стратегічна помилка.
У 2020 році держава здійснила адміністративне об'єднання кількох громад, завершивши п'ятирічний процес їх добровільного злиття. Парламент прийняв постанову "Про створення та ліквідацію районів". Це об'єднання регулювалося законом "Про добровільне об'єднання територіальних громад", який наразі втратив свою чинність.
Тому необхідні актуальні законодавчі інструменти для того, щоби продовжити реформу й дати громадам змогу коригувати свої рішення на користь подальшого розвитку.
Сьогодні для встановлення меж територіальних громад необхідно створити проекти землеустрою, які є дорогими і вимагають високого рівня деталізації, що насправді не є критично важливим для управління територією громади. Чітко окреслені межі населених пунктів дають можливість громадам формувати стратегії свого розвитку. Саме межі громад визначають обсяг юрисдикції місцевих органів влади.
Під час створення нових адміністративних одиниць уряд та обласні державні адміністрації представляли схеми з окресленими межами районів і населених пунктів.
Громадам зовсім не потрібна така висока точність.
Поки громади намагаються знайти фінансування, тривають судові протистояння через межі, які охоплюють не кілька десятків метрів, а тисячі гектарів. Наприклад, між Києвом та селищем Коцюбинське, що розташоване в межах столиці, існують суперечки, які тривають вже багато років. Відсутність політичної волі для затвердження меж громад за картами гальмує їхній розвиток, і в результаті ми втрачаємо ресурси як правоохоронних органів, так і судової системи.
Згідно з міжнародними нормами, межі держав визначаються на картографічному зображенні з масштабом 1:50 000. Цей процес відомий як делімітація. Натомість демаркація, що полягає у фізичному позначенні кордонів на місцевості, є результатом угод між сторонами, які визначають, де саме повинні бути встановлені прикордонні знаки.
Ще раз варто зазначити, що існують свої власні правила: кордон визначається в рамках точності картографічної делімітації, яка має похибку до 60 метрів. Міжнародне право вказує, що фактичні межі проходять по серединам річок, ярів та вододілів. Подібні норми пропонується закріпити у законі про адміністративно-територіальний устрій. Фактично межа, що відображається на карті, описується через сукупність так званих контрольних точок.
Лише точність визначення координат цих точок варіює між приватними землевласниками або користувачами та державними органами. Встановлення рівня точності є обов'язком урядових структур. Саме вони повинні провести делімітацію меж територіальних громад. Однак, уряд не бажає приймати на себе цю відповідальність.
Керівник Держгеокадастру Дмитро Макаренко у відповіді на запитання громадської ініціативи "Голка" зазначив, що можливе працювати на більш локальному рівні: "Необхідно внести корективи до існуючих нормативно-правових документів. Місцеві органи значно краще розуміють специфіку формування та управління своїми територіями. Тому важливо врахувати думку громад. Однак цю проблему потрібно вирішити терміново: наразі в кадастрі відображені межі лише 62 територіальних громад, з яких 46 було внесено цього року. Однак позитивна динаміка викликає оптимізм. Відсутність офіційно затверджених меж територіальних громад негативно впливає як на ефективність управління земельними ресурсами, так і на адміністрування та контроль над доходами місцевих бюджетів."
Експерт з територіального розвитку та місцевого самоврядування Павло Остапенко підкреслює, що вже давно має пропозиції щодо ефективного вирішення цієї проблеми з мінімальними витратами: "Міністерство регіонального розвитку разом із Державним кадастром повинні створити векторний файл та розмістити його на відкритій кадастровій карті. Це фактично стане шаром геопросторових даних, у якому будуть позначені межі територіальних громад. Усе, що потрібно зробити, – внести зміни до закону "Про землеустрій". Це не потребує багато зусиль – достатньо дописати три абзаци, які надають громадам два роки для початку розробки проєкту землеустрою з встановлення меж. Деяким громадам дійсно може знадобитися більше часу для погодження меж, але важливо, щоб держава виявила ці межі та розуміла ситуацію. Однак більшість громад зможе визначити свої межі за принципом мовчазної згоди, що дозволить зекономити три мільярди гривень з державного бюджету. Уявіть лише, яку величезну суму це складає!"
Однак питання меж — це не єдине, яке потребує уваги. Необхідно переглянути й структуру деяких громад: деякі з них варто розділити, а інші — об'єднати. Війна вносить свої зміни в цю ситуацію, а також варто враховувати, що деякі громади були сформовані в рамках політичних угод. Іноді виникає ситуація, коли для отримання необхідних послуг мешканці однієї громади змушені подорожувати до центру іншої. Отже, люди з однієї громади користуються соціальною інфраструктурою зовсім іншої громади.
Народний депутат Віталій Безгін з партії "Слуга народу" підкреслює, що існує кілька десятків громад, які стали результатом політичних компромісів. Він також наголошує, що до завершення конфлікту Україні необхідно запровадити законодавчі зміни, що стосуються коригування меж і кількості громад: "Ми вже почали працювати над новими моделями адміністративно-територіального устрою. Зміни є неминучими, адже деякі громади втратили свій потенціал внаслідок війни".
Оцінка здатності надавати послуги мешканцям дозволяє коригувати межі територіальних громад. Існують громади, які є занадто малими як за чисельністю населення, так і за площею, що ускладнює створення ефективних виконавчих органів ради або відсутність необхідної соціальної інфраструктури. Станом на цей рік більше 90 громад не змогли організувати свої Центри надання адміністративних послуг, і це не стосується територій, які знаходяться в зонах активних бойових дій.
Деякі громади мають занадто великий розмір, що ускладнює їм забезпечення послуг на високому рівні.
Головною метою районів, яких є 136, є забезпечення ефективного управління державними структурами, зокрема територіальними органами виконавчої влади. Недостатня ефективність роботи цих територіальних органів стане очевидною після реалізації нових функцій районних державних адміністрацій, відповідно до проєкту "Про місцеві державні адміністрації" (№4298). Це також передбачає суттєвий перерозподіл повноважень між центральними органами та територіальними структурами на обласному й районному рівнях, включаючи поліцію, ДСНС та ДПА. Таким чином, відбуватиметься реформа, відома як "деконцентрація виконавчої влади".
Остапенко зазначає, що попередній адміністративно-територіальний устрій функціонував з 1925 року, ще за часів більшовиків: "Незважаючи на скептицизм партнерів, ми завершили процес реформування саме у 2020 році. Однак неможливо просто так відмовитися від радянської спадщини. Багато представників 'п'ятої колони' на місцях чинили опір змінам, сподіваючись, що зможуть повернути все назад у радянське минуле. Ворог на тимчасово окупованих територіях відновлює старий адміністративно-територіальний устрій. Тому всім політикам слід усвідомити критичну важливість завершення реформи. Від радянського адміністративного устрою, створеного для авторитарної системи, не повинно залишитися жодного сліду."
Парламент призначив віцепрем'єром Олексія Кулебу, колишнього заступника голови офісу президента. Зараз він очолює Міністерство розвитку громад і територій. І саме він на цій посаді має ініціювати такі законодавчі зміни через уряд. Це має бути саме урядовий проєкт, бо визначає державну політику. Він має потрапити на розгляд парламентського Комітету з питань організації держвлади та місцевого самоврядування.
Але підготувати якісну політику міністерству вкрай важко через постійне об'єднання й роз'єднання Мінрегіону / Мінінфраструктури. Такі процеси суттєво послаблюють інституційність.
Також слід підкреслити, що термін "громада" не згадується у Законі "Про порядок вирішення окремих питань адміністративно-територіального устрою". Це є основною адміністративною одиницею. У законодавстві присутні лише визначення населених пунктів, таких як село, селище та місто, які базуються не на критерії містобудування, а на чисельності населення.
Тому урядова ініціатива повинна була б дати відповіді на питання, що таке громада, а також на ряд суттєвих питань, що стосуються адміністративно-територіальних одиниць:
Варто зазначити, що в міністерстві вже давно підготовлено документ, який міг би стати основою для законодавчої ініціативи, але, як повідомляють наші джерела, він досі не був винесений на розгляд. Таким чином, навіть проект, що стосується простого внесення змін до постанови "Про створення та ліквідацію районів", який передбачає утворення громад у Криму, уряд наразі не в змозі подати до Верховної Ради.
Затримка у впровадженні законодавства, що регулює адміністративно-територіальний устрій, вже призвела до виникнення судових позовів, в яких позивачі вважають об'єднання населених пунктів незаконним.
Але рішення судів, якщо вони на користь позивачів, неможливо виконати, бо... не врегульовано порядку внесення змін до адміністративно-територіального устрою у вигляді закону.
В результаті, ключові аспекти документа, який планується подати на розгляд уряду для перетворення на законопроєкт, вже були розроблені та базуються на досвіді адміністративного укрупнення громад і районів 2020 року. Вони передбачають наступне:
Міністерство інформувало громадську ініціативу "Голка" про те, що відповідний проєкт наразі перебуває в стадії доопрацювання.
Адміністративно-територіальний устрій є основою держави. Його ефективність визначає, наскільки успішно працюють державні інституції та органи місцевого самоврядування. Психологічні перешкоди на шляху до змін були подолані ще десять років тому. Склад нинішнього парламенту створює можливості для цього. Однак, чи вистачить депутатам рішучості для завершення законодавчого процесу щодо регулювання устрою – залишається відкритим питанням. У цьому контексті зовнішня підтримка не стане на допомогу. Необхідно сподіватися на власну політичну волю.
